近年来，随着生态文明建设的大力推进和“四个革命、一个合作”能源安全新战略的全面实施，我国能源生产和消费方式发生了深刻变革，已成为世界上最大的能源生产国和消费国，而化石能源燃烧排放的二氧化碳是温室气体的主要来源，二氧化硫、氮氧化物等空气污染物的排放与化石能源消费密切相关，能源体系的低碳化、清洁化转型是实现“双碳”目标的关键所在和重要支柱。

二十大报告中也明确提出加快规划建设新型能源体系，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，积极稳妥推进碳达峰碳中和，推进工业、建筑、交通等领域清洁低碳转型，深入推进能源革命等等内容。立足国内能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动。完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度。

政策是城市供热建设的风向标。城市供热作为社会民生服务，主要是政府主导。从政策发展历程来看，城市供热“十二五”期间注重计量体制改革，当时的能源使用主要还是煤炭资源为主。到了“十三五”期间，政策上鼓励推行节能减排行动和清洁能源使用，但由于城市化进程加快，“十四五”开始鼓励各地提高绿色建筑面积的比例，在可再生能源和清洁能源供暖上政策力度更强，相关的投资和财政补贴政策类型也增多。“二十大”再次提出推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，积极稳妥推进碳达峰碳中和，推进工业、建筑、交通等领域清洁低碳转型，深入推进能源革命等等内容。

一、重点政策

近年来主要围绕着双碳政策、节能减排、老旧小区管道改造、城市建筑热能效益的主题进行了政策性的引导和规范。城市供热的重点政策文件有住建部发布的《“十四五”建筑节能与绿色建筑发展规划》、《城市燃气管道等老化更新改造实施方案(2022-2025年)》等，政策上重点强调了绿色建筑和老旧供热管道的改造。

2022年7月，发改委最新出台的《“十四五”新型城镇化实施方案》强调了推进管网更新改造和地下管廊建设。住建部发布的《“十四五”建筑节能与绿色建筑发展规划》力争到2025年，全国完成既有居住建筑节能改造面积超过1亿平方米。根据政策发展规划，未来城市供热机组能耗降低、推广工业余热集中供热、加快供热管网建设改造以及推进清洁能源供热将是发展重点。

二、清洁取暖发展面临问题

北方地区包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、陕西、甘肃、宁夏、新疆、青海等14个省（区、市）以及河南省部分地区，涵盖了京津冀大气污染传输通道的“2+26”个重点城市（含雄安新区，下同），具体包括：北京市、天津市，河北省石家庄、唐山、廊坊、保定、沧州、衡水、邢台、邯郸市，山西省太原、阳泉、长治、晋城市，山东省济南、淄博、济宁、德州、聊城、滨州、菏泽市，河南省郑州、开封、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳市的行政区域。

总的来看，我国北方地区清洁取暖比例低（占总取暖面积约34%），且发展缓慢。

（一）缺少统筹规划与管理

长期以来，北方地区供热缺乏对煤炭、天然气、电、可再生能源等多种能源形式供热的统筹谋划，热力供需平衡不足，导致供热布局不科学、区域优化困难。现役纯凝机组供热改造无统筹优化，改造后电网调峰能力下降，加剧部分地区弃风、弃光等现象。部分地区将清洁取暖等同于“一刀切”去煤化，整体效果较差。此外，清洁取暖工作涉及面广，职能分散，缺少统一管理部门，在具体推进过程中存在协调联动不足的问题。

（二）体制机制与支持政策需要改进

部分供热区域热源不能互相调节。热电联产供热范围内小锅炉关停缓慢的情况比较普遍，供热能力未充分发挥。热价、天然气价、电价等均执行地方政府统一定价，市场化调节能力不足。风电供暖项目没有实现直接电量交易，

不能发挥富余风电低价优势。天然气供应中间环节过多，导致成本偏高制约推广应用。集中供暖按面积计费的方式不科学，浪费严重。除京津冀等地区出台了力度较大的支持措施外，大部分地区支持政策，特别是资金、价格、市场交易等具有实质性推动作用的政策仍然较少。

（三）清洁能源供应存在短板且成本普遍较高

天然气季节性峰谷差较大（最大峰谷差超过10倍），造成天然气供暖期存在缺口、非供暖期供大于求的情况。燃气管网存在薄弱环节，农村地区燃气管网条件普遍较差。部分地区配电网网架依然较弱，改造投资较大。部分集中供热管网老化腐蚀严重，影响了供热系统安全与供热质量。清洁供暖成本普遍高于普通燃煤供暖，很难同时保证清洁供暖企业盈利且用户可承受。

（四）技术支撑能力有待提升

很多清洁供暖技术应用范围还不广，相关技术标准和规范仍不完善，造成市场标准不统一，操作不规范，产品质量和性能不够稳定，导致用户体验较差。

三、城市供热市场现状分析及发展前景

随着国民经济发展和居民生活水平提高，人们对健康环境的需求不断提高，人们越来越注重环保，节能减排观念已深入人心。目前，我国城市的民用、商用、工业用热采用单一供热锅炉的比重还很大，这些锅炉一般容量小、参数低、排放高、环保设施等级低，目前国家正加速推进由集中供热替代分散供热，推进供热区域整合，提升集中供热的比例。这有利于推动供热能供应行业技术升级，推动行业和谐高效节能发展。

当前全世界都十分注重绿色节能理念。城市集中供热，是在特定季节进行的集中的能源消耗。如果能将绿色节能的理念融入其中，则可以节约资源，促进环保。如在供热能源的选择上，当前以煤燃烧为主要供热能源。未来人类资源将严重短缺，以核电作为主要能源，进行供热可能成为新趋势。

在城市集中供热时，停热是用户投诉的最主要问题。未来可以通过设计多热源联网供热的方式，提升供热可靠性。即多于一个的热源同时接入，当主供热源出现故障时其他热源可以即时补充供热。从而避免出现因人员故障导致的用户体验度降低，或大事故的发生，最大限度的保证供热可靠性。

未来是智能化时代，各行各业都将渗透智能化理念。在城市供热中，智能温控、智能计费等智能化手段将逐渐推进。通过在用户端安装智能化控制设备，实现客户自行选择控制室内温度的需要，即可以通过远程控制的方式对室内温度按需调节。并能够根据客户的热量使用情况以及使用时段进行更加科学合理的智能化计费。这样可以大幅度地降低热源的消耗，符合国家的节能减排战略。

“二十大”提出加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。构建清洁取暖产业体系，通过建立健全行业标准体系、创新经营模式、提供多元化综合能源服务等方式，加大与地方政府平台深化合作，建立优势互补、互利共赢，共谋热力发展。实施清洁供暖项目的市场化建设运营，保障合理投资收益，带动产品升级和产业发展。