一、政策出台背景与制定依据

（一）出台背景

为落实《中华人民共和国土地管理法》第六十三条集体经营性建设用地入市改革法定要求，贯彻中办国办《关于深化集体经营性建设用地入市试点工作的意见》（厅字〔2022〕34号）、自然资源部《深化集体经营性建设用地入市试点工作方案》（自然资办函〔2023〕364号）试点部署，破解我县农村存量集体建设用地盘活难、交易规则不统一、收益分配不规范、民主程序落实不到位等现实问题，建立城乡统一建设用地市场，实现集体建设用地与国有建设用地同权、同价、同责、同监管，兼顾国家、村集体、农民三方利益，助力乡村产业发展、壮大集体经济、保障农民财产性收入，我县同步制定1部管理办法+3项配套细则完整政策体系：

《西华县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》

《西华县农村集体经营性建设用地入市民主决策办法（试行）》

《西华县农村集体经营性建设用地入市增值收益调节金征收使用管理实施细则（试行）》

《西华县农村集体经营性建设用地入市收益分配指导意见（试行）》

（二）核心制定依据

法律法规：《土地管理法》《土地管理法实施条例》《民法典》物权编、《村民委员会组织法》《预算法》《审计法》《财政违法行为处罚处分条例》；

国家财税政策：财税〔2016〕41 号、财税〔2023〕52 号（土地增值收益调节金长效政策）；

行业规范：地价评估、不动产登记、农村集体“三资”管理、工程建设监管相关技术规范；

省市文件：河南省不动产联办登记、集体资产监管相关规范性文件，参照成熟试点制度，结合西华县存量建设用地、历史遗留用地、村级治理实际细化落地。

二、政策整体框架与核心定位

本次“1+3”政策形成“准入—决策—交易—地价—收益—监管—追责”全链条闭环管理制度：

《入市管理办法》：总统领，解决什么地能入市、谁来入市、怎么交易、流转抵押规则、全程监管；

《民主决策办法》：前置刚性程序，解决村级重大土地事项如何征求群众意见、表决、公示、监督，守住农民自治底线；

《调节金实施细则》：政府收益征管，明确调节金计征标准、缴库流程、县乡（镇）分成、资金使用范围；

《收益分配指导意见》：集体留存资金管理，划定补偿、集体积累、村民分红、公益投入硬性比例，规范村财乡管、村务公开。

整体坚持四大改革底线：土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损、商品住房开发严禁入市。

三、分文件核心内容深度解读

（一）《西华县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》

1.明确入市范围与准入门槛

可入市土地：县域全域存量集体建设用地，国土空间规划划定工矿仓储、商业服务业经营性用地，完成所有权确权登记、权属无争议；2009年前二调形成、符合规划的历史遗留建设用地可依规补办入市手续；

禁止情形：农用地不得捆绑、拆分入市；所有入市宗地严禁开发商品住宅；权属不清、存在抵押查封、未完成地上附着物补偿、不具备“三通一平”基础配套的土地不予入市。

2.清晰界定入市主体

村、村民小组所有土地：村集体经济组织（经济合作社）为法定入市主体；

乡镇（街道）集体土地：可委托合规集体资产管理公司代为操作；

硬性前置：入市前必须完成农村集体经济组织登记赋码。

3.多元有偿入市方式，完整赋予土地权能

支持出让、租赁、作价出资（入股）三种一级入市模式；取得使用权后可依法转让、出租、抵押二级市场流转：

出让年限参照国有土地：工业50年、商业40年；租赁最高不超20年；

转让限制：未达到开发总面积1/3或总投资额25%、擅自改变规划用途的，不予办理转移登记；

房地一体：土地与地上建筑物同步转让、同步抵押，年限不得超出初次入市约定期限；

简化程序：已租赁宗地转出让，经村民民主表决、县政府批复后，可免挂牌直接签订出让合同。

4.标准化八步入市程序（闭环管控）

入市准备→地价评估→制定入市方案（四议两公开）→县级多部门联合核对→公共资源平台公开交易→签订出让/监管三方合同→缴清价款税费办理不动产登记→多部门联合供后监管。

地价管理：执行城乡统一基准地价，委托第三方机构评估备案，底价不得低于评估价，县政府审核后方可对外挂牌；

缴款约束：逾期缴纳土地价款按每日1‰计收违约金，全额归入调节金统筹管理。

5.收益与监管、法律责任

收益机制：成交价款先扣缴土地增值收益调节金，剩余资金扣除土地开发成本、农户占地补偿后归村集体分配；

联合监管：自然资源、发改、环保、乡镇政府按“谁主管、谁负责”全程管控用途、产业、环保、开竣工期限；

追责条款：违规私下交易不予办理规划、施工、不动产登记；干部、集体管理者侵占、挪用入市收益、弄虚作假造成集体资产流失的，给予政务处分，涉嫌犯罪移送司法机关。

（二）《西华县农村集体经营性建设用地入市民主决策办法（试行）》

本办法是入市工作法定前置刚性程序，所有入市方案未履行民主决策、公示流程一律不予县级批复。

分级分类决策流程

乡镇集体土地：党政班子会议三分之二以上通过→各村“两委”联席会审议→全域公示不少于15日→实施结果定期公开；

村集体土地：村“两委”形成草案→村民会议/村民代表会议表决（双三分之二门槛）→村务公开栏公示15日→全过程接受村务监督委员会监督。

监督与禁止性规定

村务监督委员会全程列席、审核资料，发现代签、操纵表决、简化程序等行为有权制止并上报乡镇纪委；

决策材料永久存档备查，乡镇对材料真实性负责，自然资源部门形式核验；

简化流程、违规组织表决造成集体经济损失的，严肃追责。

（三）《西华县农村集体经营性建设用地入市增值收益调节金征收使用管理实施细则（试行）》

1.差异化分级征收标准（简易计征）

按土地等级、用途、交易方式设置梯度比例：

挂牌出让：商业、工业1-2级30%、3-4级25%、5-6级20%；其他经营性用地参照工业标准；

协议出让/租赁：在挂牌比例基础上上浮1%；

再转让（出售、交换、入股、出租、抵债）参照同等标准征收；直系亲属、公益单位无偿赠与免征调节金。

2.两种征缴模式，保障足额入库

出让入市：扣缴制，受让方全额缴入财政专户，财政直接从成交价款中代扣调节金；

租赁、作价入股：预缴制，竞买保证金先行预缴，成交价高于起始价部分补缴差额。

3.资金管理与分成使用

调节金全额上缴国库，纳入一般公共预算，执行收支两条线；试点期间县、乡镇5:5分成；

使用方向：专项用于城乡基础设施、农村环境整治、乡村振兴配套投入；

登记硬性要件：未缴清调节金，不动产登记机构不予办理使用权登记、转移、抵押业务。

4.财政追责机制

对擅自减免调节金、截留、坐支、挪用资金等行为，依据《财政违法行为处罚处分条例》处分相关责任人，涉嫌犯罪移送司法。

（四）《西华县农村集体经营性建设用地入市收益分配指导意见（试行）》

聚焦村集体留存净收益分配使用，构建“先补偿、后积累、再分红”分配秩序。

收益计算公式入市净收益=成交总价款－土地增值收益调节金－土地三通一平开发成本。

分配使用刚性顺序与比例约束 ①优先农户占地补偿：补偿标准不低于县域征地区片综合地价；②村内基础设施、公共服务投入≥留存资金30%；③集体经济发展投入≥留存资金20%； ④人居环境、生态修复；⑤村民福利分红（医保、养老、慰问）≤留存资金20%； ⑥风险公积金、公益金≥留存资金10%。

资金监管制度

实行村财乡管，全部纳入乡镇“三资”委托代理中心专账管理；

分配方案经村民代表会议表决、乡镇政府审核后方可执行；

分配明细每季度村务公开，财政、审计常态化专项审计，侵占集体资金责令全额返还，严肃追责。

风险管控：集体收益严禁投入股市、民间借贷等高风险项目。

四、政策实施重要利好

盘活闲置土地资源：县域存量工矿、商业闲置集体建设用地合规入市，降低中小企业用地成本，吸引乡村产业落地；

拓宽农民增收渠道：建立“占地补偿+集体分红+集体经济长期收益”稳定增收模式，让农民共享土地增值红利；

规范基层治理：以民主决策、全程公开、审计监督杜绝私下交易、暗箱操作，防范集体资产流失；

统筹城乡发展：调节金专项反哺农村基建、环境整治，缩小城乡公共配套差距；

统一市场规则：集体建设用地参照国有土地交易、登记、税费、监管标准，实现同权同责，优化营商环境。

五、适用范围与实施时间

适用范围：西华县行政辖区内所有农村集体经营性建设用地一级入市、二级市场转让、出租、抵押全流程管理；

实施时间：文件自正式印发之日起试行；国家、省市出台新上位政策的，从其规定；

六、群众、企业办事指引

村集体开展入市：先完成集体经济组织赋码→开展权属确权→履行民主决策公示→委托第三方地价评估→乡镇初审→县级多部门联合审核→公共资源平台公开交易；

企业拿地流程：参与公开挂牌/协议交易→足额缴纳成交价款、调节金、税费→凭缴款凭证办理不动产登记、规划、施工许可；

村民监督渠道：村务公开栏、乡镇“三资” 中心、县自然资源局、县财政局、审计局均可查询入市方案、成交价格、收益分配、调节金收支全部资料，对违规行为可向乡镇纪委、县纪委监委举报。

解读机关：西华县自然资源局

咨询电话：0394-2555580

西华县人民政府办公室  关于印发西华县农村集体经营性建设用地 入市管理办法（试行）的通知  西政办〔2026〕6号